Bielorussia e il Partenariato Orientale

La Bielorussia, a differenza di Ucraina, Georgia o Moldavia, non ha mai perseguito né dichiarato l’ambizione di aderire all’Unione Europea e, di conseguenza, non ha mai considerato il Partenariato Orientale (EaP) come uno strumento di integrazione istituzionale con l’UE né come un percorso verso futuri negoziati di adesione. Minsk si è interessata all’EaP esclusivamente come un quadro per strutturare e approfondire il dialogo politico con l’UE e per promuovere una cooperazione pragmatica in vari formati e settori, sia bilateralmente con l’UE che multilateralmente all’interno dell’EaP nel suo complesso – ovvero, UE-28/27 + EaP-6.

Di conseguenza, tra il 2009 e il 2020, la Bielorussia è stata particolarmente attiva nel proporre e promuovere numerose idee e progetti di cooperazione. Tuttavia, poiché non cercava opportunità di adesione, Minsk non era interessata all’associazione politica rafforzata e all’integrazione economica con l’UE promosse dall’EaP, né alle significative riforme che esse comportavano, a meno che non producessero risultati materiali rapidi e tangibili. Inoltre, il governo bielorusso ha sempre insistito sul rispetto del principio di "proprietà e responsabilità condivisa" nell’ambito dell’EaP, interpretando qualsiasi tentativo dell’UE di prendere decisioni sulla Bielorussia senza il consenso formale di Minsk come una violazione di tale principio.

Di conseguenza, l’approccio standard dell’UE basato sulla condizionalità non ha mai avuto reali possibilità di influenzare le politiche interne e internazionali della Bielorussia. In tal senso, la Bielorussia è sempre stata considerata il partner più difficile e un caso speciale per l’UE nel contesto del Partenariato Orientale. Tuttavia, l’approccio e la posizione della Bielorussia nell’EaP e nel suo coinvolgimento bilaterale con l’UE non differivano sostanzialmente da quelli dell’Azerbaigian; ciononostante, le politiche dell’UE nei confronti dei due paesi sono state significativamente diverse.

Le elezioni presidenziali bielorusse dell’agosto 2020 hanno rappresentato un momento di svolta per le relazioni Bielorussia-UE e per il ruolo di Minsk nell’EaP. Le pressioni senza precedenti dell’UE e i numerosi pacchetti di sanzioni contro la Bielorussia, insieme alle contromisure asimmetriche di Minsk, stanno lacerando il tessuto socioeconomico e umanitario che ha a lungo garantito la pacifica convivenza e cooperazione lungo il confine Bielorussia-UE. In risposta alle sanzioni dell’UE, la Bielorussia ha sospeso la sua partecipazione al Partenariato Orientale. Tuttavia, non ha abbandonato del tutto l’iniziativa; né l’UE ha formalmente escluso Minsk dall’EaP o l’ha sostituita con rappresentanti dell’opposizione bielorussa. Tecnicamente, ciò mantiene aperta l’opportunità di riprendere la cooperazione e di utilizzare il quadro dell’EaP, come accaduto in passato, per migliorare gradualmente le relazioni Bielorussia-UE. Minsk continua ad essere interessata a tale cooperazione come in passato. Tuttavia, le condizioni strutturali si sono deteriorate a tal punto, e la fiducia è stata così compromessa, che un tale scenario ipotetico richiederebbe una volontà politica senza precedenti e sforzi diplomatici imponenti per invertire la rotta generale nelle relazioni Bielorussia-UE, anche solo per riprendere una cooperazione settoriale modesta.

La logica della Bielorussia nell’aderire al Partenariato Orientale nel 2009

Dopo che l’UE decise di invitare la Bielorussia a partecipare all’EaP all’inizio del 2009, Minsk accettò rapidamente l’invito. Ciò avvenne nonostante la preferenza di Bruxelles per evitare la partecipazione personale del presidente Alyaksandr Lukashenko al vertice inaugurale di Praga, che alcuni ambienti di Minsk interpretarono come un atto discriminatorio nei confronti della Bielorussia. Come affermò un professore di relazioni internazionali con sede a Minsk, "la decisione di aderire all’EaP come membro fondatore dimostrò che l’interesse economico della Bielorussia nella cooperazione con l’UE superava le richieste politiche dell’UE, a condizione che tali richieste fossero comunicate con abilità e non toccassero i fondamenti del sistema politico esistente in Bielorussia".

Già a Praga, Minsk lanciò un segnale chiaro sulle priorità e i limiti della sua partecipazione all’EaP, nominando a capo della delegazione un vice primo ministro responsabile per l’energia e il complesso industriale. Mentre la Bielorussia non nutriva grandi aspettative riguardo alle prospettive di associazione politica con l’UE, era fortemente interessata a una cooperazione basata su progetti in tutti i settori dell’economia e allo sviluppo delle infrastrutture necessarie. Allo stesso tempo, voleva assicurarsi che l’EaP non fosse diretto contro terze parti e che quindi non diventasse un’iniziativa geopoliticamente divisiva. In altre parole, Minsk desiderava un Partenariato Orientale perlopiù apolitico che rafforzasse la stabilità e la coesione regionale attraverso una cooperazione pragmatica e reciprocamente vantaggiosa, evitando di esacerbare ulteriormente le tensioni geopolitiche già crescenti dopo la guerra russo-georgiana.

Oltre alle opportunità di cooperazione pragmatica basata su progetti, l’EaP offriva un valore funzionale unico per le relazioni tra la Bielorussia e l’UE. La Bielorussia è l’unico paese tra i sei dell’EaP a non avere un accordo bilaterale di base con l’UE. L’Accordo di partenariato e cooperazione (PCA) fu concluso il 6 marzo 1995 ma non venne mai ratificato nell’UE, poiché diversi parlamenti nazionali si rifiutarono di approvarlo a causa del deficit democratico e delle violazioni dei diritti umani in Bielorussia. Prima del 24 ottobre 1996, quando il Parlamento europeo sospese il processo di ratifica, solo otto dei quindici Stati membri dell’UE dell’epoca avevano completato le procedure nazionali e approvato il PCA con Minsk.

Anche l’accordo commerciale provvisorio del 25 marzo 1996, che doveva facilitare le relazioni economiche fino all’entrata in vigore del PCA, fu revocato dall’UE. Tecnica e ironicamente, l’unico trattato quadro che regola ancora certi aspetti delle relazioni economiche UE-Bielorussia è l’accordo del 1989 tra la Comunità Economica Europea, la Comunità dell’Energia Atomica e l’URSS sul commercio e la cooperazione economica.

Tale vuoto giuridico atipico ha (e continua ad avere) almeno due implicazioni pratiche significative. Primo, non è mai esistita una vera e propria dimensione bilaterale nella relazione. Di conseguenza, l’UE non ha potuto applicare alla Bielorussia il quadro del Piano d’Azione della Politica Europea di Vicinato e Minsk ha avuto accesso solo alla dimensione multilaterale dell’EaP. Secondo, la Bielorussia e l’UE non avevano alcuna piattaforma consolidata per contatti regolari e comunicazioni, nemmeno a livello operativo, per non parlare dei vertici governativi. In tale contesto, e data l’atmosfera prevalentemente conflittuale nelle relazioni Bielorussia-UE (dovuta principalmente a disaccordi sui diritti umani e la democrazia), era spesso altamente problematico persino organizzare visite e incontri reciproci tra i governi. Ogni tentativo attirava l’attenzione dei media e riceveva critiche immediate dai sostenitori dei diritti democratici nell’UE e dall’opposizione bielorussa, che tradizionalmente chiedevano l’isolamento del governo di Lukashenko. Fu proprio in questo contesto che l’EaP offrì un valore funzionale unico per entrambe le parti, fornendo un quadro legittimo per contatti governativi di routine.

Il momento di svolta del 2020 e i successivi sviluppi negativi

Le elezioni presidenziali bielorusse del 9 agosto 2020 hanno segnato un punto di svolta nelle relazioni Bielorussia-UE, anche all’interno del quadro dell’EaP. L’UE non ha riconosciuto i risultati elettorali e ha accusato il governo bielorusso di violenze post-elettorali su larga scala, generando una crisi diplomatica senza precedenti tra Minsk e Bruxelles. Dalla fine del 2020, l’Unione Europea ha introdotto nove pacchetti di sanzioni mirate e settoriali contro la Bielorussia, mai così estesi nella storia delle relazioni tra la Bielorussia e l’Occidente, al punto da costituire una sorta di semi-blocco logistico del paese. In risposta, la Bielorussia ha iniziato a introdurre contromisure dirette agli interessi diplomatici, economici e umanitari dell’UE.

Dopo il 24 febbraio 2022, quando la Russia ha lanciato un’invasione su vasta scala dell’Ucraina anche dal territorio bielorusso, le tensioni si sono ulteriormente aggravate e hanno causato il crollo di alcuni dei legami economici e sociali più fondamentali che in precedenza avevano mantenuto coese le relazioni Bielorussia-UE.

In risposta ai molteplici pacchetti di sanzioni, nel giugno 2021 la Bielorussia ha deciso di sospendere la propria partecipazione al Partenariato Orientale. Quasi tutta la cooperazione si è interrotta, sia nel quadro dell’iniziativa sia bilateralmente con l’UE. Tuttavia, la Bielorussia non ha ufficialmente abbandonato del tutto il Partenariato, né l’UE ha preso una decisione formale per escludere il paese dall’iniziativa o sostituire le autorità bielorusse nel componente intergovernativo dell’EaP con rappresentanti dell’opposizione. Ciò è importante, poiché la situazione attuale mantiene tecnicamente aperte delle possibilità per riprendere la cooperazione e utilizzare ancora una volta l’EaP come strumento istituzionale per normalizzare i rapporti bilaterali.

Tuttavia, affinché il quadro dell’EaP possa anche solo ipoteticamente tornare a svolgere un ruolo costruttivo per le relazioni Bielorussia-UE, l’attuale escalation deve essere interrotta al più presto. Le interviste condotte per questo studio con vari potenziali stakeholder dell’EaP a Minsk – funzionari governativi, imprenditori e rappresentanti di ONG – rivelano che, sebbene tutti esprimano un interesse teorico per una futura cooperazione nel quadro dell’EaP (a condizione che esso sopravviva in qualche forma), nessuno vede le basi realistiche per considerare una ripresa della cooperazione nelle attuali condizioni di crescente pressione e sanzioni da parte dell’UE, che hanno già portato all’interruzione di quasi tutte le forme di collaborazione, comprese quelle puramente non politiche.

La situazione è ulteriormente aggravata dalle reciproche percezioni che dominano a Bruxelles e a Minsk. L’UE, non riconoscendo la legittimità della presidenza Lukashenko, di fatto non riconosce le realtà politiche in Bielorussia. Questo rende problematica la stessa idea di "partenariato" con Minsk. Inoltre, la maggioranza dei funzionari europei sottolinea come Minsk sia ormai completamente dipendente da Mosca e, di conseguenza, tende a non considerare più la Bielorussia uno Stato pienamente sovrano, specialmente nel campo militare. D’altra parte, i funzionari di Minsk iniziano sempre più a mettere in discussione la sovranità dell’UE stessa, sostenendo che Bruxelles e le principali capitali europee sembrano incapaci di prendere decisioni strategiche che siano in contrasto con la linea degli Stati Uniti, anche quando ciò sarebbe nel loro stesso interesse.

Come risultato di queste percezioni inconciliabili, il divario tra Bielorussia e UE continua ad ampliarsi e rischia presto di diventare insormontabile. In tali circostanze, le due parti stanno perdendo la capacità di comprendere la logica, le motivazioni e le mosse politiche dell’altra. Se questa traiettoria dovesse proseguire, le relazioni Bielorussia-UE potrebbero presto raggiungere un punto di non ritorno, danneggiando ulteriormente i rispettivi interessi strategici e ostacolando le possibilità di ristabilire la stabilità e la sicurezza regionali. In tal caso, anche le prospettive per un futuro recupero delle relazioni sarebbero compromesse, poiché le attuali tensioni e le restrizioni ai contatti transfrontalieri stanno influenzando negativamente l’opinione pubblica bielorussa nei confronti dell’UE.

Raccomandazioni: costruire su interessi e opportunità residue

Alla fine del 2024, tuttavia, sia l’UE che la Bielorussia sembrano interessate a evitare uno scenario di rottura totale. Minsk, in particolare, sembra voler segnalare la propria disponibilità a ridurre le tensioni e a cercare modalità per riprendere le relazioni cooperative con l’Unione Europea in generale e, in particolare, con gli Stati membri confinanti con la Bielorussia. Le interviste condotte per questo studio con funzionari governativi bielorussi confermano questa conclusione.

Alla luce di questi segnali da parte di Minsk e considerando l’interesse a lungo termine dell’UE nel proteggere le sue relazioni con la Bielorussia da una rottura completa, Bruxelles e i singoli Stati membri dovrebbero prendere in considerazione le seguenti raccomandazioni:

1. L’UE dovrebbe effettuare una valutazione strategica dei propri interessi nei confronti della Bielorussia e identificare obiettivi politici realistici in linea con tali interessi.

Questa valutazione dovrebbe chiarire il ruolo della Bielorussia per l’UE nel nuovo contesto di sicurezza europeo e, sulla base di un’analisi approfondita (non solo politica), determinare quali obiettivi concreti l’UE possa realisticamente raggiungere nelle relazioni con Minsk. Tale analisi dovrebbe coprire tutte le aree di interesse per l’UE: sicurezza regionale, cooperazione economica e umanitaria, promozione della democrazia e dei diritti umani, ecc.

In particolare, la valutazione dovrebbe stabilire quale contributo possa offrire la Bielorussia nella situazione di sicurezza europea in evoluzione e se Minsk sia disposta e capace di rispondere a un ipotetico cambiamento positivo nella politica dell’UE con propri passi positivi verso l’Unione. Per esempio: il governo bielorusso potrebbe mantenere l’impegno a lavorare per stabilizzare la situazione della sicurezza regionale e ridurre i rischi nel settore della sicurezza militare, dove la Bielorussia ha ancora una rete unica di accordi bilaterali di misure di rafforzamento della fiducia con Polonia, Lettonia e Lituania? Oppure: potrebbe garantire che la crisi migratoria al confine Bielorussia-UE venga risolta e non si ripeta?

2. A seguito della valutazione strategica e dell’identificazione di obiettivi realistici, l’UE dovrebbe eseguire una verifica di realtà delle sue politiche passate nei confronti della Bielorussia per identificare un insieme ottimale di strumenti politici nel nuovo contesto geopolitico.

È importante che l’UE conduca una valutazione imparziale dei risultati della sua attuale politica di sanzioni economiche e di pressione politica accresciuta sulla Bielorussia, per determinare se una correzione di rotta possa portare a risultati migliori nel raggiungimento degli obiettivi specifici dell’UE nei confronti della Bielorussia. Dovrebbero anche essere esplorate possibilità per varie forme di coinvolgimento di attori statali e non statali bielorussi. Ad esempio, l’UE potrebbe esplorare possibilità per dialoghi di secondo livello (Track-2) o per canali di comunicazione ufficiali tramite un inviato speciale o altri mezzi.

3. Sulla base dei risultati della valutazione strategica degli interessi dell’UE nei confronti della Bielorussia e della verifica di realtà delle politiche, l’UE dovrebbe considerare una riforma del quadro del Partenariato Orientale, al fine di massimizzarne il valore strumentale nei rapporti con la Bielorussia.

Sebbene la versione originaria dell’EaP adottata a Praga sia probabilmente superata, una versione riformata del quadro di cooperazione regionale potrebbe ancora svolgere un ruolo utile nel concretizzare l’interesse reciproco di Bielorussia e UE nell’invertire la tendenza all’escalation e nel rilanciare un’agenda di partenariato. Come in passato, potrebbe servire da punto di accesso per legittimare la ripresa dei contatti ufficiali e della cooperazione basata su progetti. Dal punto di vista politico, potrebbe anche fungere da strumento di "salvataggio della faccia" e aiutare le parti a trovare una via diplomatica d’uscita dall’attuale impasse nelle relazioni bilaterali e nel dilemma della sicurezza regionale, in cui il dialogo Bielorussia-UE appare un elemento cruciale.

Tuttavia, preservare l’EaP come quadro funzionale di cooperazione regionale sarà possibile solo se il concetto, la struttura e i meccanismi di cooperazione dell’iniziativa saranno riformati in modo tale da riflettere i profondi cambiamenti verificatisi nella regione negli ultimi anni.

Nella progettazione di un nuovo quadro EaP aggiornato, l’UE dovrebbe tenere conto sia delle traiettorie divergenti (spesso insanabili) delle sue relazioni con ciascuno dei sei partner dell’EaP, sia della nuova – spesso negativa – dinamica tra gli stessi sei paesi partner. Inoltre, dovrebbe promuovere una filosofia di nuova distensione regionale. In tal senso, dovrebbe puntare a evitare che cali una nuova cortina di ferro lungo il confine tra la Bielorussia e l’UE, il che potrebbe rappresentare il compito più importante di un eventuale EaP 2.0.

4. L’UE dovrebbe realizzare una revisione dei progetti passati del Partenariato Orientale con la Bielorussia e identificare le aree in cui iniziative simili potrebbero essere rilanciate.

L’UE dovrebbe intraprendere una valutazione politicamente neutrale dei progetti EaP passati che si sono dimostrati efficaci e che hanno prodotto risultati concreti. Sulla base di questa revisione e della valutazione strategica degli obiettivi e dei limiti dell’UE nei confronti della Bielorussia, potrebbe essere redatta una nuova lista di ambiti di cooperazione e progetti specifici, da proporre successivamente a Minsk se le condizioni politiche lo permetteranno. Questo potrebbe essere fatto sia all’interno di una versione aggiornata dell’EaP, sia come parte di un possibile impegno bilaterale con Minsk (o entrambi).

Le interviste condotte per questo studio indicano che attori statali e non statali bielorussi individuano le seguenti aree tematiche come le più promettenti per una futura cooperazione: sicurezza regionale; gestione delle frontiere e mobilità transfrontaliera; trasporti e logistica; sanità; cooperazione culturale ed educativa; sviluppo delle infrastrutture energetiche; sistema bancario e finanza.

articolo di Yauheni Preiherman